内容提要：特朗普上任后对美国的生物安全治理进行了一系列改革，在推动行政机制变革的同时，还重视发展生物科技，但在国际合作领域却“开倒车”。这些改革是对生物威胁的重点领域发生转变、生物安全治理的专业化要求等现实治理形势的回应，最终是为了维护美国在全球生物安全治理领域的霸主地位。然而，新冠肺炎疫情的应对暴露出特朗普政府在推进生物安全治理过程中存在的诸多问题：生物安全治理机制运行不畅，生物安全关联产业回迁困难重重，美国的全球生物安全治理领导力下降等，这将对美国未来进一步开展生物安全治理带来挑战。

关键词：特朗普政府；生物安全；治理；新冠肺炎疫情

作者简介：徐磊祥，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院博士研究生，研究方向为国家安全、国际关系；许启启，中国外文局当代中国与世界研究院助理研究员，研究方向为国际关系、国际传播。

特朗普政府对美国生物安全政策进行了大幅调整。通过发布《美国国家安全战略报告》（NationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica）、《国家生物防御战略》（NationalBiodefenseStrategy）、《美国卫生安全国家行动计划》（U.S.HealthSecurityNationalActionPlan）、《国家卫生安全战略实施计划—》（NHSSIP—）、《全球卫生安全战略》（GlobalHealthSecurityStrategy）等一系列战略文件、政策法规和行政命令，特朗普政府重塑了美国的生物安全治理框架。美国作为较早开展生物安全治理的国家，研究其生物安全政策的调整和执行不仅有利于掌握其工作重心、了解其政策导向、检查其政策效用，更对中国推进自身的生物安全治理具有一定的借鉴意义。本文将梳理特朗普政府在生物安全治理方面的改革举措，剖析特朗普政府生物安全治理改革的动因，并根据其生物安全发展现状指出特朗普政府在生物安全治理领域存在的问题。

一、特朗普政府生物安全治理改革

进入21世纪，生物安全治理受到美国政府的重视，小布什政府、奥巴马政府确立了新世纪美国生物安全治理的初步框架。特朗普政府着手美国生物安全治理改革，在加强顶层设计的同时，还推动多个方面的政策调整与变革，主要体现在以下几个方面。

（一）

大幅改革行政机制

特朗普上任之初，美国生物安全治理领域的行政体系还是沿用小布什政府时期构建的行政架构。在小布什政府时期，年发布的《21世纪生物防御》对生物安全治理领域的行政机构进行了整合。在国内，“国土安全部部长是负责国内事件管理的主要联邦官员，负责协调国内的联邦行动……国土安全部部长视情况与其他联邦部门和机构的负责人进行协调，以便有效地完成这项任务。”在国外，“国务卿是负责美国境外发生的国际恐怖主义事件的主要联邦官员，包括美国对国外事件的结果管理和支持，并视情况与其他联邦部门和机构的负责人进行协调，以便有效地完成这一使命。”这种行政体制一直沿袭至特朗普政府时期。

特朗普执政后，开始谋划对这一存在了10多年的生物安全治理机制进行改革。年9月，特朗普政府正式出台《国家生物防御战略》，公布了对生物安全治理机制改革的方案。根据《国家生物防御战略》规定，原先由国土安全部牵头的国内生物安全治理架构，改由卫生与公共服务部负责。这不是简单的负责部门的更换，而是整个生物安全治理体制的变革。治理体制由原先的松散变得更加集中，变得更加专业化。

《国家生物防御战略》要求成立生物防御委员会，建立专门的应对生物威胁的行政体制。在总统层面，总统国家安全事务助理则作为政策协调和审查的牵头人，对联邦政府的生物防御工作提供战略投入和政策监督。在联邦政府层面，生物防御指导委员会由卫生和公共服务部部长担任主席，牵头整个战略的实施，由国务卿、国防部长、司法部长、农业部长、退伍军人事务部长、国土安全部长和环境保护局长负责监督、协调及执行，并确保与国内和其他国家政府及非政府合作伙伴进行协调。特朗普对生物安全治理行政体制的改革，标志着美国生物安全治理机制趋向于协调治理、专业治理。

（二）

重视发展生物科技

特朗普政府将发展生物科技看作其生物安全治理的重要技术支撑。《国家生物防御战略》强调，必须依靠充满活力的生命科学和生物技术体系，从源头上检测和遏制生物威胁，支持生物医学创新，改善应急响应，最大限度地降低生物威胁风险。因此，特朗普政府十分重视对生物科技创新发展的支持，并陆续采取了一系列的措施。

第一，强化生物科技创新的知识产权保护。特朗普政府于年12月发表的首份《美国国家安全战略》报告就明确了政府对生物科技创新发展的支持。该报告指出：“美国将通过加强生物医学产业基础的知识产权体系，保护和支持生物医学创新的发展。”特朗普政府对科技知识产权的保护不仅体现在国内的政策上，而且更加体现在国际政策上。最直接的体现就是美国收紧国外资本对包括国内生物科技公司在内的科技公司的收购、并购政策。

第二，给予官方的研究机构财政预算支持。在生物科技研究领域，官方的研究机构主要有卫生和公共服务部下辖的疾病预防控制中心（CentersforDiseaseControlandPrevention，CDC）和国立卫生研究院（NationalInstitutesofHealth，NIH）、美国国防部下属的国防高级研究计划局（DefenseAdvancedResearchProjectsAgency，DARPA）。疾病预防控制中心和国立卫生研究院主要致力于生物医药领域的技术研发和资助相关个人及企业。疾病预防控制中心在特朗普执政以来三年的财政预算虽然出现逐年递减之势，但每年的总额仍高达数十亿美元，具体为：年为76.25亿美元，年为72.83亿美元，年为65.94亿美元。在年疾病预防控制中心的财务预算中，预防传染病传染的预算为25.57亿美元，占总预算的38.78%，这是所有项目中占比最高的预算。美国国立卫生研究院在特朗普执政三年的财政预算则高达数百亿美元，年为.32亿美元，年为.83亿美元，年为.43亿美元。国防高级研究计划局于年成立了专门致力于生命科学研究与投资的生物技术办公室，国防高级研究计划局在近三年内用于生物科学研究的预算分别为：年为2.96亿美元，年为3.44亿美元，年为3.56亿美元。这些预算所占比重都超过了当年国防高级研究计划局总预算的10%。

第三，给生物科技领域的企业减免税收。特朗普政府延续了往届政府对生物科技公司的研发税收抵扣政策，同时，特朗普在上任第一年就推动国会通过了《减税和就业法案》，这一法案不仅有利于提高居民收入，而且有利于减轻企业成本压力。该法案允许企业立即注销资本投资，使企业可以在自己的运营中进行更多的投资。这同样有利于生物科技企业在生物科技研发方面的投资与发展。

（三）

持续背离国际合作

生物威胁无国界的特点必然要求每个国家在生物安全治理中加强国际合作，美国也不例外。虽然特朗普政府在诸多文件中提及国际合作，但实际上却采取了背离国际合作的生物安全治理政策。

第一，逐渐弱化奥巴马时期的生物安全国际合作措施。奥巴马政府采取了多项措施来推动生物安全治理领域的国际合作，但特朗普执政后逐渐弱化甚至取消前任政府的国际合作举措。例如，特朗普政府没有将奥巴马政府重点推进的全球卫生安全议程（GlobalHealthSecurityAgenda）列入《国家生物防御战略》。

第二，背弃盟友，单独采取措施应对生物安全事件。在新冠肺炎疫情暴发之后，特朗普政府并没有与其盟友共同应对，而是采取单边主义措施。例如，在没有与其西方盟友沟通协商的前提下，特朗普政府单独宣布了针对盟友的旅行禁令。此外，特朗普政府不仅不与盟友开展合作，还与盟友在防疫物资供给方面展开争夺，频繁曝出美国截取盟友防疫物资的新闻。

第三，削弱全球生物安全治理机制。世界卫生组织作为全球生物安全治理的重要平台，在应对全球生物安全事件中发挥着重要的作用。特朗普政府不仅不支持世界卫生组织的正常运作，还在背后诋毁和削弱世界卫生组织。特朗普政府指责世界卫生组织在新冠肺炎疫情中应对不力，宣布停止对世界卫生组织的资金支持，并退出世界卫生组织。

二、特朗普政府改革生物安全治理的动因

特朗普政府推动美国生物安全治理改革有多方面动因，其是对生物威胁的重点领域发生转变、生物安全治理的专业化要求等治理形势的回应，最终是为了维护美国在全球治理领域的霸主地位。

（一）

生物威胁的重点领域发生转变

在特朗普执政前后，美国所面临的生物威胁已经开始出现不同于奥巴马政府时期的转变。首先，生物威胁已经成为国家安全的重要挑战。在《美国国家安全战略》中，特朗普政府认为：“生物事件有可能造成灾难性的死亡。针对美国本土的生物威胁——无论是蓄意袭击、意外事故，还是自然暴发——正在不断增加。”在《国家生物防御战略》中，特朗普政府认为“生物威胁是美国面临的最为严重的威胁”，“管理生物事件的风险是美国的核心利益”。这说明特朗普政府认为，生物安全在国家安全中的地位越来越高，因此必须改革应对生物威胁事件的生物安全治理机制。

其次，生物威胁的重心发生变化。小布什政府时期发布的《21世纪的生物防御》报告（Biodefenseforthe21stCentury）及奥巴马政府时期的《应对生物威胁的国家战略》（NationalStrategyforCounteringBiologicalThreats）均指出，生物威胁的重心是防范恐怖组织或敌对势力，获得生物技术并研发生物化学武器，发动对美国的恐怖袭击。但到了特朗普政府时期，这一重心已经发生了重大变化。特朗普政府认为，虽然美国仍然面临生化恐怖袭击的风险，但生物威胁的重心已经从生化恐怖袭击扩大到疾病的暴发、生物科技的不当使用和生物实验室的管理漏洞。“在这个瞬息万变的环境中，美国必须准备好应对自然疾病暴发、高致病性病原体事故或企图使用生物制剂的对手所带来的风险。”

再次，生物威胁的覆盖面空前扩大。如果说在小布什政府和奥巴马政府时期，生物威胁的重点对象是高价值的目标或重要的人群。那么到了特朗普时期，生物威胁的对象已经扩展到全社会。生物威胁不仅仅威胁到每个美国公民的健康和安全，还会威胁到美国引以为傲的美国生活方式，对美国的经济社会正常发展秩序也产生了威胁。可以说，生物威胁覆盖了美国社会的角角落落。面对这种情况，特朗普政府在生物安全治理的领域推动改革成为必然。

（二）

生物安全治理的专业化要求提高

进入21世纪以来，生物威胁事件尤其是重大传染性疾病频发。这些重大传染病呈现出传染性强、致死率高的特征。年暴发的重症急性呼吸综合征（SARS）涉及30多个国家和地区，多人被感染，人死亡，致死率超过10%。年以来，寨卡病毒(Zikavirus)发生多次大传染，涉及87个国家和地区。在非洲佛得角的一个国家中，—年期间被报告的寨卡病毒疑似病例就多达例。年出现的中东呼吸综合征（MERS），扩散到27个国家，患者的死亡率约为35%。埃博拉病毒（Ebolavirus）在—年大暴发，这次暴发的重灾区集中在非洲，其中塞拉利昂确诊病例例，死亡人，致死率为28％；利比里亚确诊病例例，死亡人，致死率为45％；几内亚确诊病例例，死亡人，致死率为67％。根据世界卫生组织的统计，埃博拉病毒的平均致死率高达50%。这几大传染性疾病都在美国本土出现。应对如此频繁暴发的高致死率的传染性疾病，客观上要求更加专业的机构来统筹应对。在小布什政府和奥巴马政府时期，负责统筹生物安全治理的是国土安全部。国土安全部并没有掌握疾病防治的专业知识，而卫生和公共服务部在这个领域更为专业，其下属的疾病预防控制中心和国立卫生研究院更是美国疾病防控和公共卫生研究领域的顶级机构。当重大传染性疾病成为生物威胁的重要内容时，由国土安全部牵头的生物安全治理机制显然已经不能适应生物安全保障的要求。由卫生和公共服务部统筹相关部门开展生物安全治理更符合美国生物安全的实际。正如时任国家安全助理博尔顿在《国家生物防御战略》新闻发布会上回答“为什么不是国土安全部而是卫生和公共服务部牵头生物防御”的问题时所指出，政府面临着一系列生物威胁（包括流行病威胁，而不仅仅是生物武器攻击），卫生和公共服务部在这方面拥有绝大多数的科学和技术专长，因此，我们可以想到的每一个选择都指向卫生和公共服务部门。

（三）

维护美国全球生物安全治理领域的霸主地位

美国将自己视为全球秩序的领导者，并致力于维护其全球领导者的地位。特普朗政府发布的《国家安全战略报告》称，“美国要重回世界舞台上的领导地位”，美国要“为美国人民和世界谋求更加美好的未来”。在这一逻辑下，美国将自己视为全球生物安全治理的领导者。在年白宫《新闻秘书关于全球卫生安全议程的声明》中，特朗普政府明确表明“美国政府仍然是《全球卫生安全议程》的坚定支持者，并且是促进健康安全的领导者”。同时，美国还将自己视为全球生物技术的领导者。美国全球霸权在很大程度上依赖领先的科技，为了维护持续的霸主地位，必然要确保科技发展的领先地位。因此，特朗普非常重视科技发展和创新，在其执政不久就成立了一系列的机构专注科技发展和创新，如：年3月，成立美国创新白宫办公室；年6月，成立美国技术委员会等。特朗普在与美国技术委员会圆桌会议上的讲话中强调，“美国应成为生物技术的全球领导者”。在年的《国家安全战略报告》中，特朗普政府表明了对生物技术发展的重视，并且着重提出要通过支持生物医学创新来应对生物威胁。在《国家生物防御战略》中，特朗普政府进一步明确美国在生物科技中的领导地位，认为“生命科学的持续研究和开发对美国人民更加光明的未来至关重要”。在这种战略思维下，美国强化对生物科技发展和创新的支持成为必然。

三、特朗普政府生物安全治理存在的问题

席卷全球的新冠肺炎疫情也使美国不能置身事外。美国一步步沦为疫情重灾区，暴露出特朗普政府在生物安全治理方面存在的诸多问题，这对特朗普政府后续的生物安全治理带来了挑战。

（一）

生物安全治理机制运行不畅

此次新冠肺炎疫情蔓延到了美国全境。年3月中旬，美国50个州、哥伦比亚特区、纽约市和美属维尔京群岛等美国领地均报告了新冠肺炎确诊病例。与此同时，美国感染人数快速增长，成为全球感染人数最多的国家，其死亡率也居高不下。在及时得知新冠肺炎疫情暴发的情况下，特朗普政府仍然没能迅速做好防御措施，没能阻止新冠肺炎疫情在美国的大暴发，这表明美国的生物安全治理机制存在巨大的漏洞。

其一，联邦政府和各州之间缺乏统筹协调。在《国家生物防御战略》发布后，特朗普政府组建了生物防御委员会，由其统筹协调联邦政府各部门之间的行动。但是，此次新冠肺炎疫情暴露出联邦政府和各州之间政策协调不一致，甚至出现州政策与联邦政策相左的情况。现在，特朗普政府主要通过总统或副总统与各州州长视频电话会议来讨论新冠肺炎疫情的应对。如何使联邦政府与州政府之间应对生物威胁时的政策和行动协调一致，将是特朗普政府在今后面对的重大挑战，也是未来美国完善生物安全治理机制必须解决的问题。如果这一问题得不到妥善解决，当另一场生物安全事件暴发时，美国仍不排除会出现大规模传染和死亡的现象。

其二，战略与落实之间的衔接脱节。从小布什政府的《21世纪生物防御》、奥巴马政府的《应对生物威胁的国家战略》，到特朗普政府的《国家生物防御战略》，美国的生物安全战略不断调整。但是，新冠肺炎疫情的暴发却给美国生物安全治理重重一击。面对大规模暴发的疫情，美国没有足够的战略物资储备。虽然《国家生物防御战略》确定的五大目标中的第一个目标就是“强化风险意识”，但是，从联邦政府官员到普通民众，风险意识很低。造成这种局面的一个重要原因就是战略与实践之间的衔接出现了问题。一个好的战略如果不能得到很好的执行和落实，那也只能是空中楼阁。在新冠肺炎疫情重创美国民众生命健康和经济社会发展的局面下，如何做好《国家生物防御战略》的执行和落实将是特朗普政府及其继任者不得不面对的挑战。

（二）

生物安全关联产业回迁困难重重

成功预防和应对生物事件的基础是具备先进的生物科技和强大而完备的工业生产能力。以此次新冠肺炎疫情为例，成功应对疫情不仅需要先进的医疗技术，而且需要生产相关医疗产品的产业链和生产能力。毋庸置疑，美国在生物科技创新领域的投资和技术能力都处在世界领先的位置。但是，在全球化时代生物科技的关联产业已经在全球配置，尤其是美国的制造业在这个过程中也不断地流向一些低成本的国家和地区。虽然特朗普政府号召美国企业将工厂搬回国内，甚至在年4月签署了《购买美国货，雇佣美国人》的行政命令。但是，在成本考量、产业链完备等因素的影响下，特朗普政府的这一政策并没有立竿见影。在此次新冠肺炎疫情之中，美国本土生产的口罩、防护服、呼吸机等医疗用品远远不能满足国内抗击疫情的需要，以致美国医疗用品、普通民众所需防护用品短缺。在今后，特朗普政府及其继任者能否实现其制造业回流的目标，实现美国的“再工业化”，仍存在很大的挑战，这必将制约联邦政府生物安全治理政策的有效执行。

（三）

全球生物安全治理领导力下降

美国政府通过积极参与全球卫生安全议程，彰显其在全球生物安全治理中的领导地位。从年起，美国政府与31个国家和加勒比共同体合作，通过全球卫生安全议程帮助这些对象国建立卫生安全能力，美国政府通过《年综合和继续拨款法案》，承诺提供10亿美元资金用于这一活动。这使其在全球生物安全治理中树立了不错的形象。然而，特朗普政府对新冠肺炎疫情的应对却使其领导地位受到极大的影响。

首先，特朗普政府破坏现有全球生物安全治理机制。全球卫生安全治理机制是全球生物安全治理机制重要组成部分。美国本身是全球卫生安全治理机制的重要构建者，也是全球卫生安全治理活动的重要参与者和推动者。然而，当新冠肺炎疫情全球性暴发后，特朗普政府不仅没有在全球卫生安全治理机制内帮助世界各国抗击疫情，反而对世界卫生组织进行了诋毁和抵制。美国国务卿蓬佩奥在年4月9日举行的新闻发布会上指责世界卫生组织“没有完成交付的任务”。在同一场合，特朗普认为，美国向世界卫生组织缴纳的会费和所得的回报之间不成比例。特朗普在年4月10日的新闻发布会上继续批评世界卫生组织，他认为美国过去缴纳的会费远比中国要多，世界卫生组织反而以中国为中心。基于这些原因，特朗普在4月14日宣布“停止对世界卫生组织的资助，并评估世界卫生组织在严重管理不善和掩盖冠状病毒传播方面的作用。”特朗普政府的这一行动遭到国内外批评。随后，特朗普又宣布退出世界卫生组织。如果美国完成退出世界卫生组织的程序，那么美国很可能会失去全球卫生安全乃至全球生物安全治理的现有的最好平台。即使美国有意另起炉灶，重新建立一套全球生物安全治理机制，它也必将面临极大的挑战，付出巨大的代价。

其次，特朗普政府对伙伴关系国的支援缺位。美国将自己定位为全球生物安全治理的领导者，在生物事件防御中会对国际合作对象（尤其是伙伴关系国）给予支援。《国家生物防御战略》明确界定的美国生物防御战略目的是，“保护美国及其国外合作伙伴免受生物事件的影响”。然而，当新冠肺炎疫情肆虐全球时，特朗普政府却“口惠而实不至”，不仅没有给予其伙伴关系国及时、必要的支援，还在此刻举起“美国优先”的大旗，从其伙伴关系国那里“截胡”急需的医疗物品。特朗普政府这种以“美国优先”为指导的生物安全治理国际合作路线在将来必然会遭到其所谓的伙伴关系国的质疑。

再次，特朗普政府自身生物安全治理能力受到质疑。新冠肺炎疫情在中国暴发后，中国政府及时将相关信息通报给世界卫生组织及美欧各国。特朗普政府却没有做好防御措施，使得美国在中国新冠肺炎疫情暴发两个月后深受疫情影响，并发展成为全球新冠肺炎确诊病例最多的国家。这种生物安全治理能力不仅仅受到国内的质疑，更让国际社会感到费解。今后，特朗普政府的生物安全治理理念如何让其国际合作伙伴接受，是其不得不面临的考验。

结?语

特朗普政府对美国生物安全治理进行的改革，既涉及生物安全治理的顶层设计，又涉及具体领域的政策调整。然而，新冠肺炎疫情的应对暴露出特朗普政府生物安全治理的短板，这也使得特朗普政府接下来的生物安全治理工作困难重重。“后疫情”时代，无论特朗普连任与否，美国政府都必然需要检讨其在生物安全治理方面存在的问题。生物安全关联产业回迁等现实问题或成为美国政府解决的重点。在疫情应对表现出单边主义倾向和对全球公共卫生治理机制抵制的背景下，美国在全球生物安全治理领域里的领导力会因此受到削弱。

责任编辑：张颖

注：受

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