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为维护国际航空安全贡献中国力量
——《北京公约》和《北京议定书》的新发展与我国民航涉外法规体系建设
年9月，习近平主席在联合国成立75周年纪念峰会上发表重要讲话，提出厉行法治，联合国宪章宗旨和原则是处理国际关系的根本遵循，也是国际秩序稳定的重要基石，必须毫不动摇加以维护，大国更应该带头做国际法治的倡导者和维护者。过去七十多年，尤其是年我国恢复在国际民航组织合法席位以来，我国先后参加了二十余部国际民航公约，积极推进国际民航法治事业。《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》（以下简称《北京公约》）和《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》（以下简称《北京议定书》）是近年来我国全程参与并积极贡献智慧的国际法律文件，充分凸显我国对于国家利益的坚定维护和国际民航法治事业的卓越追求！
一、《北京公约》和《北京议定书》的诞生
二十一世纪是希望与挑战并存的时代，人类社会面临着百年未有之大变局，政治格局在渐变，经济发展在量变，科技创新在质变。人类的生活比以往任何时代更为舒适和便捷，也面临更为深刻的忧患，形形色色的传统和非传统安全问题时刻威胁着人类生存。在非传统安全问题中，最引人注目的当属日益猖獗的恐怖主义活动。航空运输业作为国民经济的基础性部门，已经成为全球经济发展的风向标和晴雨表。正因为如此，国际恐怖主义分子往往将航空器作为攻击的目标，以造成巨大的国际影响，从而达到其特定政治目的。有鉴于此，国际民航组织多年来一直致力于国际航空立法工作，先后通过了《东京公约》、《海牙公约》、《蒙特利尔公约》、《蒙特利尔机场议定书》以及《炸药公约》，这些公约构成了国际航空保安公约体系，在打击涉及国际航空犯罪方面发挥了重要作用。然而，随着时代的变迁，“9?11”事件的发生，显示在国际航空运输业内又出现了的危及航空安全的新犯罪。春秋战国时秦国的法律改革家商鞅曰：“治世不一道，便国不法古”，这就需要全球航空运输业的利益攸关方，共同努力来推动国际航空保安公约体系的修订工作。
年8月30日至9月10日中国民航局在北京成功承办了国际航空保安公约外交大会，这次外交大会是新中国民航七十年来第一次举办的以法律为主题的国际会议，对于提升我国在国际航空运输业内的影响，尤其是在国际航空法律界的影响，具有深远的意义。经过与会各国的共同努力，外交大会出台了新的国际公约正式案文，会议闭幕当日有近二十个国家的代表签署了新产生的《北京公约》和《北京议定书》，这是国际航空立法史上，第一个以中国城市命名的国际公约，成为国际反恐公约的重要组成部分，将对有效保护旅客的生命和财产安全，打击针对民航的非法干扰行为提供强有力的法律武器。
年1月1日，《北京议定书》生效，截至年3月31日，共有35个国家签署，19个国家批准，13个国家加入，1个国家核准，1个国家接受《北京议定书》。年7月1日，《北京公约》生效，截至年3月31日，共有34个国家签署，20个国家批准，11个国家加入，1个国家核准，1个国家接受《北京公约》。
二、《北京公约》和《北京议定书》与我国国内法的衔接
有关国际法与国内法的关系问题，国际社会形成了三种不同的理论或学说：一元论、二元论和辩证关系论，二元论，其中一元论又分为国内法优先说和国际法优先说两种派别，而二元论又称为国际法和国内法平行说。尽管这三种学说在现代国际法的实践中都会存在其社会影响，国际法优先说和辩证关系论得到更多学者的接受和支持。
我国对于国际法与国内法关系的实践，可以归纳为“中国坚持直接适用条约和间接适用条约方式并用的实践，保持在适用方式选择上的灵活性，以满足适用不同公约的需要，……但有必要确定一项直接适用为主，间接适用为辅的条约适用原则”。中国采取直接与间接相结合的模式适用国际法。在直接适用国际条约方面，这一种方式主要适用于民商事领域。在间接适用方面，通过国内立法程序将国际法转化为国内法。根据“条约必须遵守”原则，缔约国应当善意履行，中国为实施所缔结或加入的国际条约，而专门制定了一些法律，例如，为实施《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，我国分别制定了《中华人民共和国外交特权与豁免条例》和《中华人民共和国领事特权和豁免条例》。
依据《北京公约》“第二十四条在当事国之间，本公约应优先于以下文书：
(a)年9月23日在蒙特利尔签订的《制止危害民用航空安全非法行为公约》；和
(b)年2月24日在蒙特利尔签署的《制止在用于国际民用航空的机场发生的非法暴力行为以补充年9月23日订于蒙特利尔的制止危害民用航空安全的非法行为公约的议定书》”。
依据《北京议定书》“第十九条在本议定书当事国之间，《海牙公约》和本议定书应作为一个单一文书一并理解和解释，称为经年《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》”。
那么，《北京公约》和《北京议定书》是如何与国内立法衔接呢？
1、《北京公约》与国内立法的衔接
（1）第一条第一款(f)项“利用使用中的航空器旨在造成死亡、严重身体伤害，或对财产或环境的严重破坏”，本罪的犯罪客体是社会的公共安全，即不特定或多数人的生命、健康和重大公私财产安全，可按刑法第一百一十五条“以其他方法危害公共安全罪”定罪处罚。以其他方法危害公共安全罪的犯罪客体也是不特定或多数人的生命、健康和重大公私财产安全。
（2）第一条第一款(g)项“从使用中的航空器内释放或排放任何生物武器、化学武器和核武器或爆炸性、放射性、或类似物质而其方式造成或可能造成死亡、严重身体伤害或对财产或环境的严重破坏”，本罪犯罪客体是公共安全，对象是不特定或多数人的人身或财产、环境安全，可按刑法第一百一十四条、一百一十五条“危害公共安全罪”定罪处罚。
（3）第一条第一款(h)项“对一使用中的航空器或在一使用中的航空器内使用任何生物武器、化学武器和核武器或爆炸性、放射性、或类似物质而其方式造成或可能造成死亡、严重身体伤害或对财产或环境的严重破坏”，本罪的犯罪客体是社会的公共安全，同样可按刑法第一百一十四条、第一百一十五条定罪处罚。
（4）威胁实施公约规定的罪行（威胁型犯罪），已实施目标犯罪或涉及目标犯罪预备行为的威胁行为，可以按照目标犯罪定罪量刑，例如，我国刑法“第一百二十三条对飞行中的航空器上的人员使用暴力，危及飞行安全”，如果威胁已经开始付诸行为，则可按照暴力危及飞行安全罪处理；如果表达威胁，仅仅是言语上，并未有任何实际行为，则不构成犯罪。
（5）组织或者指使实施公约规定的罪行，本罪的犯罪客体是社会的公共安全，可按刑法第一百二十条“组织、领导和参加恐怖组织罪”定罪处罚。组织、领导和参加恐怖组织罪侵犯的客体为公共安全，即不特定多数人的生命、健康和财产安全。行为对象可以是本国公民，也可以是外国人。恐怖活动组织，是指以实施杀人、爆炸、绑架等恐怖活动为目的的犯罪组织。
（6）使用航空器非法运输危险物质罪（包括生化核武器），本罪的客体是公共安全，而非交通运输安全，可按刑法第一百二十五条“非法运输危险物质罪”定罪处罚。非法运输危险物质罪，是指非法运输毒害性、放射性、传染病病原体物质，危害公共安全的行为。本罪侵犯的客体是公共安全；客观方面表现为非法运输毒害性、放射性、传染病病原体等物质，危害公共安全的行为；犯罪主体是一般主体，既包括自然人，也包括单位；主观方面是故意，即明知是上述危险物质，而非法运输；过失不成立本罪。
（7）使用航空器非法运输逃犯罪，若事前有共谋，按刑法总则中关于共犯的规定定罪，否则按第三百一十条“窝藏、包庇罪”定罪处罚。窝藏罪是指明知是犯罪的人而为其提供隐藏处所、财物，帮助其逃匿的行为。
（8）协助实施公约规定的罪行（包括参与、共谋从事公约规定罪行的行为），按照刑法总则中关于共犯的规定定罪处罚。我国刑法规定共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪。二人以上共同过失犯罪，不以共同犯罪论处；应当负刑事责任的，按照他们所犯的罪分别处罚。如果二人以上事先同谋，事中有人未实行犯罪，也按共犯处罚。
（9）协助团伙实施公约规定的罪行，按照刑法第一百二十条“组织、领导和参加恐怖组织罪”定罪处罚。
2、《北京议定书》与国内立法的衔接
（1）修改非法劫持航空器罪，增加了“胁迫”，理由是要适用到所有犯罪嫌疑人企图控制航空器的可能情况，即使是没有身体暴力或者在航空器上使用武器，例如，劫持学校人质并威胁飞行员服从其命令，否则处死人质。此外，还增加了“任何技术手段”的提法，以便适用犯罪嫌疑人企图通过干扰或者干扰飞行仪表和数据传输系统来控制航空器的情况。按刑法第一百二十一条“劫持航空器罪”定罪处罚。
（2）关于威胁实施犯罪的问题，现行的国际航空保安公约和附件17并没有将其界定为犯罪，但非法地和故意地劫持或控制使用中的航空器的威胁行为本身就具有危害民用航空安全的性质。“确实可信的威胁”是区别于编造的、虚假的威胁而言的。因此，只有存在确实可信而非虚假或编造的威胁时，此种行为才达到议定书规定的“威胁”犯罪的严重程度，才构成议定书规定的威胁犯罪。因此，将威胁实施劫持或控制使用中的航空器并予以刑事定罪是正当合理的。其国内法律适用与《北京公约》一致。
（3）关于组织或领导他人实施犯罪行为。现实中，劫持或控制使用中的航空器不单纯是实施者的行为，大多数都是特定的组织统一进行的、有特定目的的行为，包括恐怖行为。因此，如果仅仅惩罚劫持或控制使用中的航空器的犯罪嫌疑人而不惩罚与犯罪相关的人员进行，必然是不公平的。例如，《海牙公约》只有在飞行中航空器上的人才构成公约的犯罪，无法惩处指挥者和组织者。其国内法律适用与《北京公约》一致。
（4）关于协助实施议定书规定的罪行。共谋是指二人以上为了实施特定的犯罪而进行的谋议，可能是策划实施犯罪，也可能是商讨如何实施犯罪，或者两者兼而有之。协助团伙是指“以任何其他方式协助以共同目的行事的团伙实施议定书确定的犯罪，而且是故意的并：(i)旨在促进团伙的总的犯罪活动或目的，而此种活动或目的涉及实施议定书确定的一种犯罪的；或(ii)明知该团伙实施议定书确定的一种犯罪的意图的”。其国内法律适用与《北京公约》一致。
三、建议
因此，新型的非法干扰行为除了威胁实施公约规定的罪行中的部分情形外，其他的犯罪均可以与我国刑法衔接，无需增加新的罪名。在我国刑法中，并未明确规定威胁犯罪。但是，这并不意味着，对这种行为可以听之任之而置之不理，目前，可以通过《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的扰乱公共秩序行为来进行处罚。至于涉及到国内刑法的修订，以便将威胁行为明确定性为犯罪，则需要我国的立法机关以刑法修正案的方式将威胁予以刑事化，或者需要我国的司法机关以司法解释的方式将威胁予以刑事化。
年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，坚持统筹推进国内法治和涉外法治。今年的全国民航工作会议提出，积极开展国际立法，推进北京公约及议定书批准。《北京公约》和《北京议定书》在国际民航反恐立法史上占有重要的地位。因此，积极推动其批准工作，有利于宣传我国民航积极履行国际义务的正面形象，防范和打击针对民航的非法干扰行为，筑起民航反恐的“钢铁长城”。同时，可以进一步完善我国航空保安立法，推动民航涉外法规体系建设，积极稳妥地处理涉外案件，维护我国民航的发展利益。
附件：
《北京公约》
签署国（34）：澳大利亚、贝宁、巴西、布基纳法索、喀麦隆、乍得、中国、哥斯达黎加、塞浦路斯、捷克、多米尼加、法国、冈比亚、德国、印度尼西亚、马达加斯加、马里、墨西哥、尼泊尔、荷兰、尼日利亚、尼日尔、巴拿马、巴拉圭、韩国、罗马尼亚、塞内加尔、南非、西班牙、多哥、土耳其、乌干达、英国、美国。
批准国（20）：贝宁、布基纳法索、刚果、塞浦路斯、捷克、多米尼加、科特迪瓦、古巴、法国、加纳、马里、巴拿马、巴拉圭、罗马尼亚、马耳他、圣卢西亚、塞拉利昂、土耳其、乌干达、冈比亚。
加入国（11）：安哥拉、巴林、斯威士兰、圭亚那、哈萨克斯坦、科威特、莫桑比克、缅甸、瑞典、瑞士、土库曼斯坦。
核准国（1）：加蓬。
接受国（1）：荷兰。
《北京议定书》
签署国（35）：澳大利亚、贝宁、巴西、布基纳法索、喀麦隆、乍得、中国、哥斯达黎加、塞浦路斯、捷克、多米尼加、法国、冈比亚、德国、印度、印度尼西亚、马达加斯加、马里、墨西哥、尼泊尔、荷兰、尼日利亚、巴拿马、巴拉圭、韩国、罗马尼亚、塞内加尔、南非、西班牙、多哥、土耳其、乌干达、英国、美国、赞比亚。
批准国（19）：贝宁、布基纳法索、塞浦路斯、捷克、多米尼加、法国、冈比亚、加纳、印度、马里、马耳他、巴拿马、巴拉圭、葡萄牙、罗马尼亚、圣卢西亚、塞拉利昂、土耳其、乌干达。
加入国（13）：巴林、刚果、科特迪瓦、古巴、斯威士兰、圭亚那、哈萨克斯坦、科威特、莫桑比克、缅甸、瑞典、瑞士、土库曼斯坦。
核准国（1）：加蓬。
接受国（1）：荷兰。
《民用航空国际公约汇编》一书由民航局政策法规司与国际合作服务中心联合编译，法律出版社出版。该书所收录的均为国际航空法领域的重要法律文件
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