感谢邓位先生为本期创作封面

非洲城镇化主要发生在中小城市。自—年，居民低于30万的小城市的增长占到城市增长的58%。这种增长势头会加速，—年间非洲的城市人口将增加一倍以上，到年达到8.24亿人。少于万居民的城市对这一增长的贡献将达77%。

非洲大规模的人口聚集可能会影响到非洲可持续发展目标的成败。

城乡之间的强力联系为提高农业、制造业和服务业产能提供了巨大潜力并且有可能强化当地经济的韧性。在西非，小城市的增长导致食品经济大规模膨胀，产值约为亿美元，占当地GDP的36%，其中超过2/3是在市场上交易。而中阶城市*可以发挥深化城乡联系的关键作用。

*“中阶城市”的原文为intermediarycity，指在一个国家的城镇体系中居于主要城市与小镇之间的具有一定规模的城市（见本文第2节的定义）。此概念主要强调的是此类城市在城镇体系中的位置和职能，即其“承上启下、中介、中转”的属性，并不必然与城市的绝对人口规模挂钩。经反复考虑，本文采用“中阶城市”的译法，希望学者们批评指正、共同探讨。——编者注

如果没有合理的计划，快速城镇化将导致高昂的经济、社会和环境成本。约62%的非洲城市人口可能已经生活在非正式居民点内。非洲治理空气污染花费了亿美元，占其GDP的1/3，这还是在非洲尚未工业化的情况下。而较小的城市并不具备应对这些挑战的能力，每年在治理污染方面花费不到人均1美元。

54个非洲国家面临的机遇和挑战各不相同。根据各国经济、城市和人口转型的阶段，划分了五个主要国家群体来帮助理解这种多样性。按类型划分为：多元化、早期城市、晚期城市、农业型和自然资源依赖型国家。每个群体中的中阶城市可以发挥特定作用，以实现可持续发展目标和非洲联盟设定的愿景，即“年议程”。

利用这些机遇和应对挑战需要实施新的城镇化战略，并辅以地方、国家、区域、大洲和全球层面的成效行动。但是，只有约16个非洲国家有国家城镇化战略，且只有不到10个国家了解中阶城市为国家发展所能贡献的潜能。在众多需要采取的行动中，增强地方政府的能力并开展有效的多层次治理改革将有助于中阶城市的可持续发展，并实现“可持续发展目标11”所提出的“建设包容、安全、有抵御灾害能力的可持续城市和人类社区”。

引言

非洲城镇化的主要挑战是确保各种规模的城市，尤其是较小的城市，可以作为经济持续转型的催化剂。这是为什么呢？非洲的城市经济增长迅速，但经济转型缓慢。在接下来几十年里，农村地区、城镇和中阶城市仍是非洲经济的重要支柱，并将继续增长。非洲的农村和城市地区都会大大受益于城市和农村经济之间的密切联系，可为非洲即将到来的年轻人兴起创造更多的就业机会。该分析还提出了一种类型学，以探究非洲54个国家的多样性，并理解中阶城市在这些国家可能做出的不同贡献。为了实现其国家目标和可持续发展目标，各国政府会实施新的国家城市战略来掌控中阶城市的可持续发展，并且将主要城市与非洲不断增长的农村经济更好地联系起来。

本文将首先阐述非洲快速城镇化的人口趋势。非洲快速城镇化的特点是农村经济增长支撑下的中阶城市的快速增长，而结构转型进程相对缓慢。发展可持续中阶城市在加速非洲结构转型方面潜力巨大。人们可以发挥农村经济的潜力，向周边地区提供商品和服务，并减轻主要城市的拥挤程度。然而，可持续城市在经济、社会、环境和体制方面也面临着巨大的挑战。为加速非洲的可持续发展，各国政府需要实施发展战略以更好地规划可持续中阶城市的增长。

1史无前例的非洲人口城镇化趋势

1.1非洲，一个农村大洲正在迅速城镇化

由54个不同国家组成的非洲大陆正在从农村迅速向城市转变。如今，非洲人口中约有40%的城市人口。到年代中叶，非洲大陆大多数地区都将会成为城市地区。预计到年前后，在不断的城镇化进程中城镇化率将达到56%。尽管城镇化高速推进，但仍有很大一部分非洲人口居住在不断发展的农村地区（图1）。

注：预测数字是从年开始的，依据为联合国经济和社会事务部发布的中等生育率情况

图—年非洲农村人口和城市人口增长趋势

非洲现在和未来几十年的发展正在这一趋势下形成。该趋势有两个重要特征：第一，快速城镇化；第二，中阶城市的发展。因为随着非洲社会的城镇化，农村经济也将继续增长。

首先，非洲的城镇化非常迅速。—年间上涨了5.9%，世界排名第二，仅次于同期上涨了10.7%的亚洲。

跟亚洲相似，非洲的城镇化速度是欧洲的两倍。欧洲的城镇化率用了年从年15%升至年的40%。非洲仅用了其大约一半的时间——60年，就实现了同样的转变。

非洲城市人口的绝对增长速度更加令人印象深刻。其规模在20年内几乎翻了一番，从年的2.37亿增加到了年的4.72亿。预计—年期间会再翻一番。很快，到年非洲大陆预计将成为世界上城市居民第二多的地区（5.6亿），仅次于亚洲（23.48亿）。相比之下，非洲曾是世界上城市居民人数最少的地区，在年只有1.97亿。

从历史的角度来看，由于非洲和亚洲同时进行着快速城镇化，世界正在见证城市人口的第二次爆炸（图2）。第一次大的城镇化浪潮发生在—年间的欧洲、北美、拉丁美洲和加勒比地区。其间，世界城市人口从万增加到了4.62亿。当前的城镇化浪潮更大更迅速，预计从现在到年这段时间内非洲和亚洲城市中还将增加21亿人。

注：垂直虚线表示年后的预测

图2公元—年新城镇化浪潮：全球城市人口增长

非洲和亚洲这一新的城镇化浪潮所具有的前所未有的速度和规模，要求其过程更加环保，避免重复以前的错误。例如，与许多经合组织国家一样，中国快速的城镇化和工业化伴随着环境的恶化，与发展和扶贫的收益成正比。尽管中国将赤贫率从年的67%降至年的1.4%，但全球20个污染最严重的城市仍在中国；中国城市周围的河流约有90%受到了严重污染。

同样地，非洲快速城镇化也在付出巨大的环境代价，而且其城市贫困现象比亚洲更普遍。虽然非洲还没有实现工业化，但是在年因（室外和室内的）空气污染而导致的过早死亡所造成的经济成本约为亿美元，占其GDP的1/3。面对这些新的环境挑战，非洲城市却无法借鉴其他城市的经验。此外，非洲的城镇化发生在一个资源和气候受约束的世界中，将过去城镇化的经验运用到工业化和减少贫困上都是挑战。非洲城市多维贫困指数（MPI）为0.，是世界次最贫穷地区南亚的两倍。世界其他地区从未面临过如此重大的环境与发展挑战。

这种大趋势的第二个特点是，非洲的城镇化主要是伴随着中阶城市和城镇的发展而发生的，这也是本文的主题。

1.2非洲城镇和中阶城市的增长速度超过其首要城市

非洲城镇和中阶城市的发展速度比首要城市和大都市都要快。“—年，非洲城市增长的58%发生在人口不足30万的城市群中；只有13%的城市群拥有30万~万的居民，29%有超过万的居民。预计—年，51%的城市增长将发生在小城市群、16%发生在中阶城市区、33%发生在最大的城市群当中”。

城镇化主要发生在由农村地区、村庄、城镇和居民少于50万人的城市组成的连续的城乡结合部当中。超过9.52亿的非洲人——占其人口的82%——居住在这样的城乡结合部中。在不同地区，居住在小于50万居民的定居点的人口比例如下：东非91%、西非80%、北非77%、中非74%、南非65%。纵观非洲所有城市地区，有55%的地区人口不到50万。

因此，非洲的城镇化在很大程度上以“城市村庄”的形式出现，城市发展从小村庄扩散到小城镇。所以如今的非洲城乡区别并不是那么明显，农村的生活方式仍然在城镇中普遍存在。伴随着新技术以及更多的移民在农村与城市地区之间传播与移动，城市生活方式也更容易潜移默化地影响农村地区。中阶城市正在成为非洲农村和城市经济之间的网络中的战略节点。

根据世界其他地区的经验（图3），这意味着其农村人口增长将缓慢下降。除北非国家、南非和小岛屿国家的城镇化经济体外，非洲大部分农村地区的人口会持续增长。非洲城镇化的同时，其农村人口在年以后仍将以年增长率大于1%的速度增长。—年，预计撒哈拉以南非洲地区将增加超过3.53亿的农村居民，其农村人口的持续增长与世界其他地区形成对比。从全球范围来看，预计农村人口将在年之前开始萎缩，而撒哈拉以南非洲地区将是世界农村人口持续增长最多的地区。

图3—年北非和撒哈拉以南非洲以及拉丁美洲和加勒比地区的城市与农村人口的增长

尽管城镇化快速进行，但非洲农村地区仍将是其经济发展的基础，城镇化并不能脱离非洲农村地区。把握非洲的城镇化需要透过虚假的“城乡差距”，城市和农村的静态分类不再能够反映变化的城乡关系所具有的混合性质。

莫依塞克（Miossec）在突尼斯首次观察到的“乡村城镇化和城市农村化”现象已成为该大洲城镇化趋势的一个总体特征。许多村民遵循了更为城镇化的生活方式（部分原因是手机技术的快速普及和城乡之间的循环移民模式）。同时，城市居民继续以前的某些农村活动，特别是为了自身消费而进行的城市农业。大约有40%的非洲城市居民会“从事某种农业活动”。

1.3非洲快速城镇化尚未导向快速工业化

基于这种情况，非洲中阶城市可以在结构转型中发挥关键作用。在经济学中，结构转型通常被定义为将生产要素在一个部门内部或跨部门重新分配给从事较高生产率的活动。除了这一经济学定义外，结构转型需要：

空间维度，农村工人（如农民）有意迁移到城市，成为制造业或服务业中的蓝领或白领工人。在全球范围内，人均1万美元年收入是一个门槛值，高于这一数值该国的城镇化率往往会达到50%。

人口因素，随着人均收入和城镇化率的提高，生育率趋于下降。

非洲联盟《年议程》将结构转型作为年非洲领导人实现非洲发展的主要愿景之一。“年议程”将结构转型视为一种工业化形式，通过将各个部门的生产要素在农业到制造业和服务业部门之中重新分配来得以实现。中阶城市可以在这一过程中发挥关键作用，为发展当地对农村商品和服务（如农产品）的需求打下基础，并为区域、国家、大陆和全球的市场中的农业、制造业与服务业提供商品与服务。

但是，这种潜力尚未完全发挥，因为在大多数非洲国家中城镇化并未伴随显著的工业化。图4比较了三个区域样本中城镇化与经济转型的速度。11个非洲国家的城镇化速度与11个亚洲国家相当，但是劳动生产率相对缓慢。这一具有挑战性的趋势不止出现在非洲：“相比之下，9个拉美国家的城镇化速度更快，但结构转变甚至比非洲国家还慢”。

图—非洲、亚洲与拉丁美洲年劳动生产率增长和城镇化情况

这些快速增长的中阶城市可以在加速非洲结构转型中扮演什么样的角色呢？

2中阶城市在非洲结构转型和实现可持续发展目标方面发挥关键作用

中阶城市可以有多个定义，有时会有部分重叠。这些定义基于不同的城市规模和功能标准，通常取决于一个国家的规模。“中阶城市”更倾向于指向城市的功能；而“中等的城市”仅限于表明其规模。

总体而言，非洲中阶城市的门槛往往小于全球门槛（特别是中国的门槛）。在全球范围内，中阶城市人口通常在一个国家最大城市人口的10%~50%之间，虽然有些城市的人口可能比这少得多。一般来说，中阶城市可以容纳15万~万的居民。但是由于单一规模并不适用于所有54个非洲国家，因此本文不会使用固定值来界定中阶城市。非洲人口迅速增长，例如尼日利亚在年有1.81亿居民，再如塞舌尔这样的小国，其岛屿上只有9.4万居民。对54个各具特色的国家使用相同的固定值标准会掩盖非洲的多样性（表1）。

表1全球主要城市、二级城市和三级城市的一般定义

中阶城市可以理解为在主要城市和城镇之间占据中间位置的城市。从非洲自身背景来看，依据功能比用规模来定义中阶城市更有意义，因为54个非洲国家的城市规模各不相同。除此之外，由于各国往往缺乏数据或不能对数据进行比较，因而无法确定非洲背景下城市及其覆盖区（或腹地）的确切规模。与经合组织国家不同，非洲的数据质量不足以衡量城市能创造多大的集聚经济，因此，根据中阶城市的功能来对其进行定义更为合适。城市功能也是非洲结构转型和实现可持续发展目标的关键问题（表2）。

表2中阶城市的不同城市功能

中阶城市如何使非洲实现结构转型和可持续发展目标？

2.1中阶城市在国家可持续发展和实现非洲可持续发展目标方面发挥关键作用

简而言之，规划可持续中阶城市和城镇的发展可以在两个主要层级上减轻贫困并促进结构转型，其中一个在城市等级体系的顶端，另一个在该体系低一些的层级：

中阶城市和城镇通过吸纳一部分城市人口增长和农村移民来帮助缓解大城市的拥挤。这些城市可以通过更好地行使既有的省级和国家政府职能来提高国家的总体管治能力。中阶城市和城镇可以积极承担作为经济和社会服务中心的角色。

中阶城市可以通过提高生产率和促进周边农村发展，在全国及跨国范围内推广城镇化红利。因此，在国家和跨国经济中，城镇、中阶城市和农村腹地之间的联系非常重要。

有很多非洲中阶城市履行基本经济职能的例子，特别是发展：（1）区域粮食经济；（2）制造业和相关产业；（3）为其腹地提供服务。

首先，中阶城市作为调控农村腹地和大城市之间商品和服务流动的物流点，可以帮助缩小城乡差距。在寡头垄断的农业价值链中，批发商和运输商以牺牲农民为代价而获得大额营销利润率，与此同时食品出口商却因缺乏相应储存设施而只能在港口延迟交货，但是中阶城市能够在这种价值链当中建立竞争机制。

西非的粮食经济空前膨胀，主要是因为城镇和中阶城市的发展推动了城镇化进程。年以来，西非17个国家饮食变化连同城镇化一起，导致其食品经济出现10倍的膨胀。年西非的粮食经济约为亿美元，占地区国内生产总值的36%，超过2/3是在市场上交易。人口增长推动了食品经济膨胀。—年间西非城市人口增长了22倍（城市居民人数从万达到1.33亿），这尤其发生在靠近农村地区的小型聚居区当中。西非现在共有个其居民超过1万人的聚居区。城市之间的平均距离已经从km减少到28km。年，94%的高密度农村地区位于至少拥有5万居民的城市覆盖区。

中阶城市可以作为农村地区产品的市场以刺激农业生产力。多罗什等人推算，居民去最近的大城市的时间从24小时减少到4小时，会使潜在作物产量增至之前的16倍（图5）。更大规模的农业生产也发展了国家非农部门较低阶段的后农业食品价值链，形成了农业和农村发展的良性循环。

注：每个点代表出行时间十分位数，根据到最近城市的估计时间，居民人数为10万或更多。该曲线表示十个平均点的拟合指数。

图5年撒哈拉以南非洲的出行时间和作物产量

通过中阶城市发展实现的城镇化可以推动农村地区的现代化。城市是农村农业和非农经济的重要市场。在撒哈拉以南非洲，城市地区有助于农村发展：目前城市地区占总人口的40%，食品消费总量（包括家庭生产）的50%和食品市场的60%。较大的城市比城镇消耗更多的食物：为农村地区创造了更大的生产潜力，并且只要物流环节良好，农产品就不需要进口。在西非一个5万居民的城市食品消费量通常达到每年万美元，30万居民的城市则达到万美元。中阶城市可加强农村与城市的经济联系，对促进生产力增长至关重要。

其次，中阶城市可以提供必要的集聚经济来发展劳动密集型和成熟的产业，如纺织和农产品加工或类似旅游业这样的服务业，特别是那些不需要高知识溢出的产业。中阶城市可以将一个地区与全球化相连接：

摩洛哥的丹吉尔和非斯、突尼斯的斯法克斯利用其受过良好教育的劳动力和信息通信技术基础设施，成为主要的工业综合体和信息通信技术服务中心。

坦桑尼亚的桑给巴尔市挖掘该地区的文化财富，打造成为一个国际旅游目的地。

中阶城市可以专门促进成熟产业的发展，引导价值链的升级。一旦大城市的企业掌握了专业化的业务流程就会转向大规模生产，并搬迁到专门从事生产的城市以寻求更低的生产成本。例如：

在埃塞俄比亚，新企业进入集群有助于提高该企业对生产相同产品企业的全要素生产率的竞争力，约0.91%。

在坦桑尼亚的阿鲁沙和姆贝亚，同一行业和地区的公司增加10%，会导致其平均成本降低0.3%~0.4%。

一些非洲中阶城市正在发展以贸易和现有非正规经济为基础的制造业。在某些地区（如西非），这些集群最初往往没有中央政府的大力支持。例如：

在埃塞俄比亚，国家和地区政府制定了在中阶城市打造制造基地的长远计划，包括在这些城市周边开发经济特区。政府在哈瓦萨市的周边修建了16km长、30m宽的干道。该项目启动之后，哈瓦萨市地块租赁部分的市政收入增加了2.2倍，道路开支增加了6倍，这些对哈瓦萨工业园的建设形成了有益补充。该“绿色工业园区”试点拥有超过40万㎡的厂房，预计到年底可以创造6万个就业岗位和10亿美元的出口额。

自年代后期，尼日利亚在拉各斯的Otigba集群已经发展成为计算机组装和维修以及计算机零部件制造和销售的次区域中心。

同样，位于尼日利亚东部的内维是拥有75万居民的城市，年代时还是从日本进口汽车备件贸易的交易地，现在已升级为尼日利亚汽车制造基地。如今，尼日利亚70%的汽车零部件采购来自国内，并且主要来自内维。

在加纳，库马西市拥有“SuameMagazine”，这是一个服务于金属工程和车辆维修的手工作坊集群。多达20万人在那里工作并且学习相关技能，如冶炼废金属、交易汽车零部件、调整卡车发动机和改装电子产品。为了应对集群企业共同面临的挑战，“SuameMagazine”工业发展组织一直在努力升级培训和本地制造能力。

在摩洛哥，国家和地方政府利用丹吉尔（一个拥有约万居民的城市）的地缘战略位置开发了一个经济特区（“丹吉尔经济特区”），是非洲最大的深海港口之一。经济特区吸引了汽车行业的跨国公司如雷诺和福特在这里进行直接投资，并雇佣了大约6万名当地员工。它被称为摩洛哥汽车行业的丹吉尔物流中心。

突尼斯在斯法克斯中学建立了一个经济特区，该中心迅速成为该国第二大专门从事信息通信技术的制造中心。

在南非，德班成为汽车零部件制造中心。它在南部非洲发展交流（SADC）以及汽车行业全球价值链（GVCs）中深深融入区域贸易。

第三，中阶城市可以利用规模经济向周边地区提供公共服务。它们可以缓解特大城市的压力。这些大城市的人口估计已超过万的预估门槛，在经济合作背景下会造成集聚不经济（这个门槛对于非洲来说较低，因为在非洲经常缺乏公共产品。但是现有的数据也不足以衡量非洲主要和次要城市的“理想”规模是多大）。中阶城市可以作为中心提供卫生服务和教育，并向周边地区传播技术。加大基础设施投资可以减少人们因需要公共服务而进入主要城市的频率。一个更加平衡的城市系统可以减轻公共服务过度延展以及其他因大城市中设施过度集中而造成的负面影响。此外，强化中阶城市有助于在建筑、基础设施和服务（如教育、健康、安全）等非贸易部门创造就业机会，这些部门将随着非洲人口指数的增长而扩大。

中阶城市有助于实现“可持续发展目标1”，即“在世界各地消除一切形式的贫穷”。让人们转移到中阶城市不仅迁移成本较低，相比于诱使工人迁往更远更大的城市而言还能实现更好的减轻贫困的效果。在坦桑尼亚的卡格拉农村地区，1/2的人通过从农业迁移到农村非农经济或中阶城市来摆脱贫困；只有1/7的人通过移居到大城市而脱贫。想要实现这一目标，中阶城市有能力为潜在的移民提供足够的公共产品至关重要，这样他们就不会为了找到体面的工作或获得基本的服务而不得不搬到主要城市。然而，目前在许多中阶城市公共产品和服务的水平仍然过低，处于供不应求的状态。

中阶城市为循环迁移和非农就业通勤提供了更多的可能性。发展农村非农就业能够提供额外收入，这样就可以减少农村贫困现象。这样做还可以减轻信贷和流动性限制，使农民能够保存其生产性资产，存有一定积蓄并稳定消费。中阶城市和农村之间的汇款、消费联系以及推动农业工资上涨的压力也有助于农村贫困的减少。

上文分析了中阶城市在非洲结构转型中可以发挥的关键作用，也说明了其功能和作用的不同因经济结构和城镇化水平而异。中阶城市在埃塞俄比亚、摩洛哥和尼日利亚扮演着重要角色，但它们进行的活动也不尽相同。如何理解非洲54个国家的多样性和不同的趋势呢？

2.2五个主要国家群体可以说明非洲的城市和生育率转变，经济转型和中阶城市增长的多种模式

为了解各种城镇化模式，《非洲经济展望：可持续城市和结构转型》根据非洲国家在三个进程结构转型——经济转型、城镇化、生育率转变——中所处的不同阶段，将其分为五类（图6）。以概要的形式，可以通过以下方式来理解发展：随着收入水平的提高，农村劳动力可以到他们愿意去的工厂工作并且减少生育。人均国内生产总值较高的国家往往表现出更高水平的制造业增加值，城市居民占总人口比例的大多数，而且生育率较低。但是，这种趋势的临界值在全球范围内有很大差异。通过分析54个非洲国家在这三个相关联方面相互作用的大小，形成5个主要国家群体，这样可以更好地把握非洲国家的多样性。在每个群体中，政府都可以借助中阶城市来加速结构转型。

注：国家名称缩写——阿尔及利亚（DZA）、安哥拉（AGO）、贝宁（BEN）、布基纳法索（BFA）、布隆迪（BDI）、博茨瓦纳（BWA）、喀麦隆（CMR）、乍得（TCD）、Cote科特迪瓦（CIV）、中非共和国（CAF）、刚果（COG）、刚果民主共和国（COD）、埃及（EGY）、厄立特里亚（ERI）、埃塞俄比亚（ETH）、加蓬（GAB）、加纳（GHA）、几内亚（GIN）、肯尼亚（KEN）、利比里亚（LBR）、利比亚（LBY）、马达加斯加（MDG）、马拉维（MWI）、马里（MLI）、毛里塔尼亚（MRT）、毛里求斯（MUS）、摩洛哥（MAR）、莫桑比克（MOZ）、尼日尔（NER）、尼日利亚（NGA）、卢旺达（RWA）、塞内加尔（SEN）、塞拉利昂（SLE）、索马里（SOM）、南非（ZAF）、南苏丹（SSD）、苏丹（SDN）、坦桑尼亚（TZA）、突尼斯（TUN）、多哥（TGO）、乌干达（UGA）和津巴布韦（ZWE）

图6非洲国家类型划分下城镇化水平和总生育率

“处于多元化城市国家群是在三个进程中处于最先进阶段的五个非洲国家。城镇化水平在40%~67%之间。同时也已基本完成生育转变，总生育率约为每个妇女有三个或以下的孩子。这些国家是埃及、毛里求斯、摩洛哥、南非和突尼斯。该群体拥有非洲最高的收入水平（除摩洛哥外，年人均国民总收入[GNI]超过1万美元）和人类发展水平（人类发展指数[HDI]值超过0.60）。农业占国内生产总值（GDP）不到16%，制造业占GDP的13%~18%。这些国家面临的主要挑战是提高生产力和经济复合性，因为他们的工业还没能转变为精细化的制造业。事实上，在年代末和年代，该群体中的五个国家的制造业在GDP中的占比达到了其峰值，但此后一直下降。一些国家已经基本脱离工业化，例如，南非的制造业劳动者从年占总就业人数的17%缩减至年的12%，脱离制造业的劳动者转向了服务业；其制造业规模也从年的24%下降到年的13%”。

这些城镇化国家可以利用良好的中阶城市集群将地方经济与区域和全球价值链连接起来。一些国家已经尝试将某些中阶城市专门用于具体的经济活动。

在摩洛哥，丹吉尔设置了汽车和物流部门，而马拉喀什、非斯和其他沿海城市则凭借其海上度假胜地、文化遗产的发展以及文化活动的组织吸引了旅游活动（如马拉喀什电影节）。前帝国首都梅克内斯凭借其历史遗产，成为大学城和旅游中心。

在南非，开普敦成为新技术和绿色经济创业公司的中心，并且凭借其世界一流的大学、制酒企业和独特的自然景观吸引了很多游客。

“处于早期城市国家群的七个国家是在其城镇化和生育转变方面取得进展但没有实现经济基础多元化的国家。这些国家主要在西非，包括科特迪瓦、加纳和塞内加尔。其城镇化率约为35%~50%，总生育率约为每个女性有五个孩子。它们通常是低收入至中低收入国家（年人均国民总收入0~美元），低等至中等水平人类发展水平（人类发展指数为0.40~0.57之间）。从—年，移民和自然人口增长皆推动了其城市增长，从农业向其他产业转移的移民使得劳动力转向城市地区。然而，制造业规模仍较小，占GDP的2%~14%，而且很难消化占有很高比例的无技能劳动力。非正式服务部门有了明显增长。这些早期城市国家群的国家面临的共同挑战是有所突破进行更高价值的活动，特别是在城市正规部门。这些国家应把重点放在发展能够吸纳低技能劳动力的制造业上，制定长远的教育政策，发展更高附加值的城市服务，进一步提高农业生产力以及持续人口转型”。

有针对性地支持中阶城市创业和商业发展可以促进其商业集群发展，特别是通过改善基础设施联系，简化商业登记程序，提供有针对性的培训以获得高质量的技能以及财务支持。在加纳，库马西市的SuameMagazine的非正式集群很好地例证了一个中阶城市如何促进小型制造业基地的发展，哪怕是以非正式的方式。

西非国家还开展了中阶城市的跨国合作，例如锡卡索（马里）、科霍戈（科特迪瓦）和博博迪乌拉索（布基纳法索）之间的SKBo计划。SKBo推动了农业和非农业活动的贸易发展以及这些城市之间的文化活动。

“晚期城市国家群是以农村为主的八个国家，但最近开始了城镇化、生育转变以及经济转型。这些国家位于东非，包括埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚。有不到1/3的人口居住在城市地区，总生育率为每个妇女有4~6个孩子。收入水平较低（年人均国民总收入为1?~3?美元），人类发展水平是低到中等（人类发展指数在0.38~0.54之间）。制造业占GDP的比例不足4%~12%。虽然从低水平起步，但是埃塞俄比亚和卢旺达等几个国家在过去10年中积极转变了其经济结构。晚期城市国家群面临的主要挑战是：继续改善基础设施，尤其是联系中阶城市和其他城市发展中心的交通运输，在不断走出农业、走向城镇化和加速人口转型的同时，实现突破，进入制造业和有更高价值的服务业。

这些国家可以发展一个中阶城市网络来支持如今快速进行的城镇化。要达到这一点，需要投资信息系统制定长期战略，根据新定居的城镇化人口的需要来发展基础设施（如道路等），明确土地所有权以吸引投资、使地方政府便于通过土地收入机制来更好地利用当地资源。目前，埃塞俄比亚和卢旺达正在实施这种战略，后文将说明。

农业型国家群是9个以农村为主的国家，仍处于城镇化和生育转型的初期阶段。许多农业型国家都是内陆国，如乍得、尼日尔和马拉维。通常不到三分之一的人口居住在城市地区，平均每个妇女至少有6个孩子。年这些国家的人均收入水平未超过人均国民总收入美元，人类发展水平很低（人类发展指数在0.48~0.34之间）。其经济以农业为主：农业占国内生产总值的25%~58%，制造业占4%~12%。对于这些国家来说，自然人口增长推动了—年间的城市人口增长。尽管城乡迁移会随着城市转型的开始而增加，但是其经济发展还不足以吸引更多的农村人口向城市地区迁移。农业型国家所面临的挑战，是要通过提高农业生产力并参与经过周密规划的城镇化进程，更坚定地开始结构转型进程。一旦这些国家加速结构转型，其生育转型也很可能开始。

专用政策可以帮助中阶城市为农村经济创造食品和其他商品的需求发挥重要作用，从而促进农业生产力持续增长。

以自然资源为基础的国家从自然资源利用中获得了丰厚的收入，并且使劳动力摆脱了农业。与其他同等收入水平的国家相比，这13个国家的城镇化程度更高（40%~78%），并且生育率也更高，城市占高度主导地位，其首都通常比其他城市大得多。农业在GDP中的占比很低，为3%~21%。这些国家在收入水平（人均~0美元）、生产的自然资源类型（例如碳氢化合物、矿物和金属）及地理特性（例如利比亚主要为干旱，而尼日利亚多依靠雨水）上有很大的差异。这些国家面临的共同挑战是利用其在国际贸易中的竞争优势使经济基础多元化，摆脱自然资源依赖，特别是降低城市地区生育率。但是，他们目前需要具体的政策来应对全球商品价格下跌的不利局面”。

这些国家可以借助中阶城市来实现经济多元化，为当地消费者开发本地产品而不是进口商品。中阶城市可以在发展食品经济、服务和低技能制造业的基础需求方面发挥关键作用。

该聚类分析表明，在经济尚未多元化的国家中，中阶城市和城乡结合部的增长尤为突出（图7）。

图7—年非洲国家类型划分下城市规模和城乡结合部对人口增长的贡献

在较单一的经济体中，小城镇和中阶城市会在结构转型中能否实现可持续发展目标方面发挥重要作用。例如：

在后期城市和农业型国家群，城乡结合部吸纳了90%以上的总人口增长。

在自然资源型国家群，中阶城市定义为居民少于50万人的城市地区，它们吸纳了40%的总人口增长。

这种类型划分还表明，与多元化经济国家相比，非多元化国家中城乡生活方式的差异更加模糊。来自盖洛普的现有数据表明，在没有实现经济多元化的国家中，小城镇中的城市农业比在多元化国家中更为普遍。“—年期间，非多元化非洲国家的城镇中15岁以上的居民中有85%参与农业，大城市及其郊区的这一比例为49%。而在非洲多元化国家，这一比例在城镇中为32%，在大城市和郊区中为16%”（图8）。发展有效的城乡经济联系有助于提高农业生产力，对实现可持续发展目标至关重要。

注：盖洛普根据自我识别问题提出“小城镇”和“大城市及其郊区”两类。

图8—年非洲国家大城市和小城镇的城市农业劳动力状况

3中阶城市面临的巨大挑战阻碍其实现可持续发展目标的潜力

然而，中阶城市潜力的发挥受到重重阻碍。这些挑战主要与缺乏就业机会、贫民窟城镇化、社会包容性差、环境退化和缺乏生产力尤其是财政资源有关。

3.1缺乏正式的就业机会是非洲城镇化的主要挑战

缓慢经济转型的城镇化带来的后果是非洲城市面临的最大挑战仍然是提供就业机会，特别是在快速发展的城镇和中阶城市中。大多数城市劳动者从事非正式工作，如生产率低的零售服务。非正式工作仍是大多数非洲国家的特点，虽然没有最新的数据，但现有数据显示非正式经济约占城市就业的61%，提供新就业机会的93%。对非洲妇女而言，非正式经济大约占除农业外所有就业机会的92%，绝大多数为个体经营或自营工作。在科特迪瓦的几个中阶城市，非正式部门占总就业人数的85%以上。

正如对盖洛普数据的分析（图9），非正式就业在中阶城市和城镇中极其普遍。

图9—年非洲城市规模和国家类型下的工作种类

平均来看，在非洲的小城镇中，只有25%的劳动力可能会有全职带薪的工作，而大城市则为38%。

在非多元化国家，大城市和城镇的差距极其明显：在其城镇中，只有16%的在职人口拥有全职工作，而大城市及其郊区为28%。相比之下，在多元化国家，大城市和城镇之间的差距仅为4%。

相对而言，城镇人口的个体经营和兼职工作比例高于大城市。在非多元化国家的城镇中，有一半的受访者要么是个体经营，要么是兼职工作。

这种情况的直接影响是城市增长过快，超过了城市可以提供生产性经济机会和服务的能力。这导致城市地区的密度降低，从而减少了在“电梯城市”中实现与更高密度和建筑高度相关的规模经济的潜力。在许多中阶城市中，城市扩张呈现碎片化态势，新的发展从中部核心向低密度地区飞跃。因此非洲城市面临城市蔓延的威胁，其与市场、供应商、消费者和理念相互连通而带来的益处也下降了。表3表明，从年代以来，埃塞俄比亚的四个中阶城市（默克莱、阿达玛、哈瓦萨、巴赫达尔）的建成区面积增长速度是其人口的两倍。在同一时期城市用地面积扩大的情况下，人均城市面积的年增长率为2%，这一趋势在许多非洲其他国家也是如此。将就业和公共产品带到人口密度低的地区是具有挑战性的。

表3四个快速增长的埃塞俄比亚城市人口和建成区面积增长预计（—年）

注：根据持续趋势和人均GDP增长预测，预测假设人均建筑面积年增长1.5%。面积大小单位为k㎡。

3.2缺乏工作和公共产品导致“贫民窟城镇化”

这些经济挑战成为社会排斥和环境退化现象出现的原因。由于城市贫困率居高不下，没有正常就业的城市引发了“贫民窟城镇化”，在小城镇这种现象更为普遍。一个贫民窟家庭指在以下五个保障设施中至少缺失一项：经久的住房、足够的居住面积、经过处理的用水、已经改善的卫生条件或土地保有权。到年，许多非洲国家面临的真正风险是届时贫民窟人口将增加为现有的三倍。贫民窟城镇化大多出现在较小城市和中阶城市当中，穷人无法企及国家和地方政府或国际发展共同体。在莫桑比克等可获得数据的国家，分析得知非正式住区占用了二级城市90%的市政公共用地。

3.3中阶城市的地方政府没有足够的资源来应对这些挑战

中阶城市面临的经济、社会和环境挑战因城市资源缺乏而加剧。非洲城市的投资需求每年约为亿美元，其中撒哈拉以南非洲地区为亿美元。对于中阶城市来说这一挑战尤为严峻，因为其资源远少于首都和主要城市。根据现有数据，大多数中阶城市的人均支出低于1美元，人均可支配收入不足4美元（图10），是欧洲国家可用金额的约1/0。相比之下，非洲一些省会城市的人均可支配收入约为40美元——尽管这些收入仍然很低，并不能够满足城市对基本服务的日益增长的需求。

图10部分非洲省会与中阶城市的人均可支配收入与支出

4更好地规划中阶城市的可持续发展有助于国家发展和实现可持续发展目标

根据发展战略确定的优先事项，应对这些挑战政府应该采取大胆的行动。54个非洲国家的战略必然有所不同。虽然前文确定的同一群体的国家具有某些相同的特征，但每个战略仍然是基于地点和国家的。实施这些新的城镇化战略需要在地方、国家、地区、大陆和全球层面进行全力协调，还包括与中国等全球合作伙伴进行协调。需要采取很多行动，但这不在本文的讨论范围内。

在众多需要采取的行动中，各国至少可以进行两个主要步骤：实施城镇化战略，发挥中阶城市的作用；实施多层次治理改革，更有效地落实政策。这些战略符合“年议程”的目标和可持续发展目标，特别是针对可持续城市的“可持续发展目标11”。政策监督、评估和重新制定对评定进展至关重要。

多少非洲国家有城镇化战略，中阶城市在其中承担何种作用？

4.1一些非洲国家的发展战略以中阶城市的发展为目标

预计到年非洲2/3的城市人口增长会发生在人口不足50万的城市中，因此规划中阶城市的发展对于任何国家城市战略都至关重要。然而，根据年的研究，只有16个非洲国家实施了国家城镇化战略：阿尔及利亚、贝宁、布基纳法索、科特迪瓦、埃塞俄比亚、加蓬、加纳、马拉维、马里、摩洛哥、尼日尔、卢旺达、塞内加尔、南非、斯威士兰和乌干达。

在国家城镇化战略的背景下，只有不到10个国家在推动中阶城市的发展，以此作为进一步可持续城镇化的载体。

布基纳法索制定了《中等规模城市发展计划》，旨在深化城乡联系，促进大城市更平衡地发展。但是，这一战略缺乏资金并且尚未完全实施。

埃塞俄比亚将中阶城市确定为国家经济计划的主要参与者：目前有16个居民人数少于50万人的城市中心区得到了专门支持以发展制造业和旅游业，而DirDawa区得到了特殊的行政管理地位。

加纳的国家城市政策跨越了—年的时间范畴。旨在促进均衡的城市增长和农村联系，特别是借助中阶城市的发展。该战略与国际机构一同实施，但与国家发展战略的联系比较薄弱。

马里的国家城市政策（国家政治论坛）以加强中阶城市的作用和发展城乡联系为基础。

马达加斯加为城市增长极采取了多部门战略，投资于道路和供水系统、职业培训、高等教育、服务提供和能力建设。已经创造了13个新的正式工作岗位，大多设在诺西贝和托拉纳罗的城市中。

摩洛哥在丹吉尔和梅克内斯等中阶城市中进行投资，发展旅游业和工业部门。与此同时，随着国家政府新的区域计划（“合作领土”）进一步扩大权力下放的限度，并将更大的区域发展方式扩展到卡萨布兰卡周边城市，如西迪斯利马尼、贝尼梅拉勒和凯尼特拉，卡萨布兰卡的大都市区已经进一步扩大。

卢旺达正在投资中阶城市，以应对从万~万的快速人口增长。该计划侧重于六个中阶城市——胡耶（Huye）、穆航加（Muhanga）、穆桑泽（Musanze）、尼亚卡塔莱（Nyagatare）、鲁巴伍（Rubavu）和鲁西西（Rusizi）——的经济发展和公共服务获取的改善。以农业加工和低技术制造为特色的四个省级工业区（布格塞拉[Bugesera]、胡耶[Huye]、尼亚比胡[Nyabihu]和鲁西西）旨在加强农村与城市的经济联系并增加农村地区的经济发展机会。卢旺达的“国家城镇化政策框架”旨在：第一，在各级管理中以协调一致的方式加强机构管理城市发展的能力；第二，整合城市规划和管理，以实现资源节约型和紧凑型增长；第三，促进就业机会的创造、加强非农业生产力，以保障当地生存力并提升地区竞争力。这一政策框架吻合经济发展和转型战略5年的周期。

塞内加尔《市政支持计划》（Programmed’AppuiauxCommunes）确定了小型和中等城镇。在法国开发署（AFD:AgenceFran?aisedeDéveloppement）的支持下，在全国范围内实施了个城市项目。该计划旨在：培养能力并开发法律工具，发展城市合同、基础设施和投资。

南非一直致力于通过另外一种不同的作用于城市融资、规划和支持这些中阶城市的方法，使这些城市的作用合理化。因此，对中阶城市的分类仍然与对其的不同政策支持相关，仍然是一个挑战，然而过去20年来的许多尝试不仅

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