崔戈：大连理工大学亚太与全球战略研究中心副主任、副教授

〔内容提要〕九一一事件发生后，美国将应对所谓“失败国家”的战略重点放在了稳定和重建上，同时重启公共外交这一思想武器，服务于美国的国家对外战略。塞拉利昂是典型的“失败国家”，美国在该国综合运用单向输出、双向交流和双边合作三种公共外交模式，以加强对多党民主制、选举制的宣传，影响其政治重建进程；加大在社会服务和公共卫生方面的援助，帮助其实现社会稳定和发展；重点投资女性和年轻人，以对抗极端主义和恐怖主义对他们的吸引。美国对塞拉利昂的公共外交既对其稳定和政治重建过程施加了影响，也在一定程度上提升了美国的国家形象，成功地服务了美国应对“失败国家”的总体战略。

关键词：美国军事与外交公共外交“失败国家”塞拉利昂

冷战结束后，“国家失败”（StateFailure）问题进入美国国家安全战略议程。美国应对所谓“失败国家”的政策虽略有变化，但总体上呈现出愈来愈重视的趋势。与此同时，一度沉寂的公共外交也在九一一恐怖袭击事件发生后被重新委以重任，肩负起服务于美国应对“失败国家”的总体战略的使命。美国对“失败国家”的公共外交既有一般性特点，又有针对特定“失败国家”的特殊特点。

本文从美国应对“国家失败”问题的战略及与之相配套的公共外交的特点入手，以塞拉利昂为例，通过分析美国对塞拉利昂开展公共外交的目标和背景，梳理美国在塞拉利昂稳定和重建过程中开展的公共外交活动及其特点，揭示出美国对塞拉利昂的公共外交政策服务于美国对“失败国家”的外交战略目标，以及美国在非洲的整体战略。

一美国应对“国家失败”问题的战略及其公共外交导向

美国从20世纪90年代开始重视“国家失败”问题，强调应对这一问题首先要对“国家失败”进行判断和确认，并在此基础上制定应对政策。年，美国由中央情报局主管资助，成立了“国家失败工作小组”，对世界范围内的“国家失败”事件进行了评估和预警。～年间，“国家失败工作小组”先后出台了三份报告，依据其先前界定的四类“国家失败”特征，即革命战争、种族战争、不利的政权变化、种族屠杀和政治屠杀，确认了次“国家失败”事件，包括阿富汗伊斯兰革命、索马里和前南斯拉夫的种族战争、卢旺达大屠杀等，塞拉利昂的种族和革命性相结合的复杂冲突位列其中。彼时的美国因受索马里维和行动惨败以及随后出台的《克林顿政府关于改革多边维和行动的政策》（ClintonAdministrationPolicyonReformingMultilateralPeaceOperations）（第25号指令PDD25）的影响，对“失败国家”的介入非常谨慎。美国许多决策者认为，“为‘失败国家’成立新的机构既昂贵又无用，使用美国军队参与这样的行动，尤其在90年代前期，对于许多议员来说是伤脑筋的。”美国在应对卢旺达种族屠杀的政策选择依据，由此可见一斑。

20世纪90年代后期，随着“国家失败”问题对美国国家安全的影响不断加大，克林顿政府于年首次将“失败国家”的威胁写入国家安全报告之中，指出“不稳定的、陷入内部冲突或失败的国家，可能会威胁我们有明确利益的地区的安全，甚至进一步加剧动荡”。年美国政府发布的《新世纪美国国家安全报告》（ANationalSecurityStrategyforaNewCentury）明确将“失败国家”列为对美国的五大安全威胁之一，称“失败国家”因无力为民众提供基本的治理、服务和社会福利等，导致内部冲突、人道主义危机、社会动荡、饥荒以及环境灾难等，威胁到了美国及其公民的利益。

九一一恐怖袭击事件爆发后，美国对其外交政策进行了全面反思，认为过去被动、消极的应对政策导致了恐怖主义在“失败国家”的泛滥和蔓延，并最终导致九一一事件的爆发。布什政府年9月发布的《国家安全战略报告》指出，如今对美国国家安全的威胁更多来自于“失败国家”。美国需要改变过去被动反应的方式，需要“先发制人”地打击敌人。这一政策的提出标志着美国对“失败国家”的政策开始从被动变为主动，从消极应对转变为积极干预。与此相适应，美国政府将应对“失败国家”的外交政策重点转向稳定与重建，即综合运用冲突预防与解决、人道主义援助、政治经济和社会制度重建等方面的政策，来促进“失败国家”的政治稳定和社会重建，并在此过程中大力推进民主扩展战略，对“失败国家”施加影响，促使其走民主化道路，建立西方所谓自由民主的社会制度，并实行市场经济。

恰逢其时，在冷战后沉寂了一段时间的美国公共外交也重新回到人们的视野。冷战结束后，公共外交在克林顿政府时期曾一度受到冷遇。年，曾独立存在46年、冷战期间创造了美国对外宣传“辉煌篇章”的美国新闻署被并入国务院，这标志着美国公共外交走入低谷。九一一事件爆发后，小布什政府为了改善美国的海外形象，消除反美情绪，进行了大规模的公共外交活动，投入巨额预算开展针对性极强的公共外交项目。美国对“失败国家”的公共外交作为其应对“国家失败”问题总体战略的重要组成部分，开始受到重视。

这一时期，美国对“失败国家”的公共外交表现为服务于稳定与重建的总体战略，除了发挥公共外交的传统功能外，强调：（1）依据“失败国家”的特点，配合美国政府各部门的政策与援助项目，加强对多党民主制、选举制的宣传，对“失败国家”的政治体制重建施加影响；（2）增加在社会服务和公共卫生方面的投入，在稳定社会发展的努力中塑造美国的正面形象；（3）重点投资于年轻人和女性，影响他们的价值观，避免其倒向极端主义和恐怖主义的意识形态。美国政府认为，在“失败国家”重建过程中，公共外交对于塑造美国的国家形象，使美国的政治制度、经济模式、价值观等更具吸引力，将具有非常重要的作用。

二美国对塞拉利昂公共外交的目标和背景

小布什政府时期，负责公共外交与公共事务的副国务卿詹姆斯?格拉斯曼（JamesK.Glass-man）曾把美国的公共外交活动分为三类：其一，向世界讲述美国的故事，解释其政策和原则；其二，开展诸如富布赖特项目等文化和教育交流项目；其三，进行观念之战。第一类和第二类活动针对所有国家的民众，主要从正面传播关于美国社会、文化、历史、价值观念和生活方式等方面的信息，促进其对美国及其人民的理解。第三类活动在特定的历史时期，针对不同的国家，内容有所不同。在非洲，在塞拉利昂的稳定和重建过程中，除了通过各种活动化解当地民众对美国的负面或敌对看法、改善自身在他国民众心目中的形象以外，美国还强调对塞拉利昂的政治重建过程施加西方民主化的影响，用民主价值观对抗伊斯兰极端势力对非洲年轻人的吸引。

九一一事件爆发后，小布什政府将“反恐”放在了国家安全战略的首要位置，在中东的阿富汗和伊拉克打了两场反恐战争，在一定程度上打击了恐怖组织，但该地区的恐怖分子残余有外溢的趋向。非洲与中东地区相连，又因为贫穷、疾病、战乱等原因，导致经济落后，社会动荡。美国担心非洲的“失败国家”和“无人管理地带”成为从中东溃败的恐怖分子的“避风港”和滋生恐怖主义的温床，所以，全方位提升了非洲在其国家战略中的地位，达到了“准战略高度”。美国在非洲的公共外交也服务于美国的“国际反恐”国家战略，致力于推动和帮助“自由选举”，扶持新的独立媒体，培养“有文化的新一代”，努力在非洲“创造一种敌视暴力极端主义的氛围”。

奥巴马入主白宫后，美国的非洲政策面临两个比较突出的挑战：一是由于未能很好地控制恐怖主义外溢的势头，导致非洲尤其是西非的安全形势出现了进一步恶化的趋势；二是小布什政府时期的两场反恐战争使得非洲民众对美国反恐战略的质疑之声上升，在非洲的穆斯林民众当中更是产生了一定程度的反美情绪。奥巴马政府对塞拉利昂开展的公共外交具有美国对外公共外交的普遍特点，即传播美国的文化、价值观和生活方式，增进对象国人民对美国社会、文化、历史和政治的理解；解释美国的外交政策，促进美国国家战略的实施，以捍卫和服务于美国的国家利益。同时，美国根据特定历史时期两国关系的变化以及西非乃至非洲政治与安全形势的发展，对塞拉利昂开展了有针对性的公共外交。

首先，塞拉利昂是全世界最贫穷的国家之一，国民生产总值位列全球第位。年，塞拉利昂终于结束了十余年的内战，但由于战争不是通过一决胜负结束的，而是经过调停协商终止的，所以战后局部地区仍然混乱频发，年方才实现全面稳定，开启战后重建。依据年美国国际开发署的统计数据，塞拉利昂总人口有万，其中60%是穆斯林，24岁以下人口占总人口的60.7%；识字率为43.3%，其中男性识字率为54.7%，女性为32.6%；人均国民生产总值为美元；只有1.4%的人使用因特网和脸书（facebook），只有37%的人使用手机。所以，塞拉利昂是典型的处于战后重建期的“失败国家”。

塞拉利昂无论是经济发展、平均寿命还是国民受教育程度，都位居世界后列，基础设施建设更是严重不足，大部分经济活动都因内战而停滞。政府、对外政策和社会价值观都处在重建的过程当中，从农业到贸易的整个国民经济尚在恢复之中，教育资源极度匮乏，国家拥有的丰富自然资源亟待开发。总之，此时的塞拉利昂，百废待兴。美国政府认为，此时与塞拉利昂建立并巩固良好的双边关系既相对容易，又尤为重要。良好的两国关系一方面可以使美国在塞拉利昂经济、贸易的重建过程中获得利益；另一方面，可以对塞拉利昂的政治体制重建施加影响。另外，发展援助并辅之以公共外交活动的策略，对于实现在战后重建国家中树立美国的良好形象这一目标，尤为有效。美国国务院非洲司的官员吉姆·亨特（JimHunter）就强调，“对塞拉利昂的公共外交非常重要，因为这个国家目前存在一系列问题，包括人道主义问题……，民主政府的建设问题……，以及国家政权的稳定问题等。”

其次，塞拉利昂因为刚结束内战，新政府的管理能力羸弱，政治和社会治安都极不稳定，又处于西非恐怖主义势力相对比较活跃的地方，很容易变成恐怖分子在西非的避难所；同时，塞拉利昂整个国家的平均年龄只有30多7岁，大部分年轻人参加过内战，现在或处于失业状态，或刚刚从军队退伍，年轻人中文盲的比率高达62%，很多女性则在战争中受过污辱，所以年轻人和女性极易被极端或恐怖组织的宣传吸引，并被其吸纳为成员。因此，美国在塞拉利昂的外交政策和开展的公共外交活动主要针对年轻人和女性，以提升年轻人和女性的教育水平，促进当地民众对美国式民主、政府管理体制、社会文化和价值观念的理解，消除恐怖主义和极端主义思想对年轻人的吸引力。

再次，塞拉利昂的人口构成具有一定的特殊性，60%的人口是穆斯林。所以，宗教信仰是影响当地民众对美国的认知的重要因素之一。由于美国20世纪90年代在塞拉利昂内战中提供过人道主义救援，并在内战末期的调停等方面发挥了一定的积极作用，塞拉利昂民众对美国政府的印象是比较正面的。九一一事件发生后，当地民众对美国的遭遇也是给予相当的同情的。然而，随着美国反恐的深入和小布什政府发动的两场战争的延续，塞拉利昂人尤其是穆斯林民众的反美情绪有所上升。再加上九一一事件爆发后，美国对签证的审核日益收紧，使得原本就困难的赴美签证难上加难，一些被拒签的穆斯林认为受到了美国的歧视。部分塞拉利昂人尤其是穆斯林认为，美国缺乏宗教宽容精神，政府富有、自私、傲慢，优越感很强，反穆斯林，敌视伊斯兰教，“美国在一定程度上应该为全球恐怖主义泛滥的情况负责，美国创造了恐怖主义这只怪兽，现在正在为自己过去的行为付出代价”。在这种情况下，美国的塞拉利昂外交政策需要公共外交活动的配合，以扭转小布什政府的反恐战略所导致的美国在穆斯林心目中的糟糕形象，重塑美国尊重穆斯林，崇尚宗教自由，追求自由、民主、平等的价值观的良好形象。

三美国对塞拉利昂开展的主要公共外交活动

年塞拉利昂内战结束后，美国两任总统小布什和奥巴马都力图在塞拉利昂的稳定和重建进程中施加影响，改善塞拉利昂民众尤其是穆斯林对美国的看法。根据美国在塞拉利昂和西非的国家利益以及驻塞使馆调研后给出的建议，并结合当地的实际情况，美国政府调整和推出了一系列公共外交活动，以求实现美国应对“国家失败”问题的总体战略目标。这些活动包括通过宣扬西方式民主来影响塞拉利昂的政治重建进程；运用西方民主价值观来对抗极端主义、恐怖主义意识形态；在社会稳定进程中帮助其重构医疗和教育体系，以提升美国在塞拉利昂的国家形象和文化影响。

围绕上述目标，美国这一时期对塞拉利昂的公共外交主要分为三种模式：其一是传统的单向输出，即主要通过对塞拉利昂民众的单向宣传来展示美国的政治、经济、文化和价值观念等；其二是双向交流，即通过教育、文化、青年项目和女性项目等方面的双向交流，来推动与当地民众的沟通和相互理解；其三是双边合作，即与当地民众和政府开展双边合作，共同致力于旨在完成某些目标的公共外交活动，包括公共卫生体系建设、历史遗迹维护等，以此来展示美国的价值观。

（一）因地制宜地灵活运用传统单向输出模式

由于塞拉利昂的基础通讯设施落后，网络覆盖率很低，且网速极慢，年，塞拉利昂的互联网使用人数仅占总人口的1.4%。脸书和推特（Twitter）等已在美国对外文化交流中占主导地位且在非洲大部分国家得以实施的新型科技传媒手段，在塞拉利昂失去了用武之地。这就要求美国在塞拉利昂开展的公共外交不仅要在“网络2.0”时代回归传统的传播手段，同时要创新性地使用传统传播手段。为此，美国驻塞使馆结合当地的情况，提出了很多创新性的传播方式，并取得了良好的效果。

1．利用大屏幕放映奥巴马当选和访非演讲影像，将美国文化和价值观的输出常态化

美国早在年奥巴马参选美国总统时，就开始了其在非洲的宣传。美国政府希望通过展示奥巴马这样一个黑人的励志的成长经历，以及他最终成为美国总统候选人的事迹，来展现美国平等、自由、尊重人权的价值观和“美国梦”，改变非洲人认为美国社会歧视黑人、白人至上的固有观念。特别是年11月美国大选前夜，美国在非洲国家的宣传攻势更为猛烈。美国在非洲的媒体通过网络、电视、报纸等传媒手段跟踪报道美国大选，在脸书和推特上与非洲民众互动，解释美国的民主制度和选举制度。在塞拉利昂，针对该国的特殊情况，美国实施了有别于其他国家的宣传方式。塞拉利昂刚刚摆脱内战，国内的基础设施极为落后，大部分塞拉利昂人是接触不到网上资源和全球同步信息的，电视、媒体所能传达的信息也非常之匮乏。同时，由于塞拉利昂人很小就进入社会，很多人在前些年的内战中参与过战争，他们对政治的







































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